Menneskerettigheter, borgerkrig og humanitær intervensjon

Av Espen Barth Eide, forsker ved Norsk utenrikspolitisk institutt

Dagens internasjonale konfliktbilde stiller alle som er opptatt av menneskerettigheter overfor en rekke problemstillinger som har kommet betydelig mer i forgrunnen etter den kalde krigens slutt.
Før kunne man, som menneskerettighetsaktivist, stort sett henvende seg til presidenten eller regjeringen i det land man mente var skyldig i overgrep. Den sterke diktator eller det autoritære ettpartiregime var de typiske verstingene; det kunne være langt frem til målet om full realisering av menneskerett og menneskeverd, men man visste i alle fall hvem adressaten var. Verdenserklæringen om menneskerettighetene legger jo nettopp hovedansvaret for overholdelsen av forpliktelsene til statene.
FN-systemet er i bunn og grunn et system for ivaretagelse av statenes interesser. Organisasjonen burde egentlig hete De Forente Stater, men det navnet var allerede opptatt i 1945. Verdenserklæringen om menneskerettighetene, og konvensjonene avledet av denne, erklærer riktignok at individets universelle rettigheter står høyere enn staten. Slik sett kan man se de MR-relaterte sidene av FNs virke som kimen til en form for fremtidig overnasjonal orden. Enn så lenge er det imidlertid den enkelte stat selv som skal stå for overholdelsen av forpliktelsene. Om den ikke gjør det, er det opp til andre stater å kritisere og sanksjonere staten - noe som også skjedde flere ganger under den kalde krigen, men i et sterkt politisert klima.

Derfor har det vært så viktig å ha frivillige organisasjoner som Amnesty og andre som har kunnet fokusere på MR-spørsmål som sådan, og som har kunnet bringe individuelle overgrepssaker frem fra glemselen og inn på den internasjonale dagsorden.

Statssammenbrudd og borgerkrig
For det internasjonale menneskerettighetsarbeidet har 1990-tallet brakt én god og én dårlig nyhet med seg. Den gode nyheten er at det etter den kalde krigens slutt, er betydelig større internasjonal enighet om de normer som ligger nedfelt i Verdenserklæringen. Bortfallet av den ideologiske øst-vest-konflikten har i en viss forstand avpolitisert disse spørsmålene, og få hever lenger øyenbrynene hvis man ønsker å oppgradere vekten på MR i internasjonalt samarbeid. Den dårlige nyheten er at flere og flere menneskerettighetsbrudd skjer som følge av at staten forvitrer eller blir gjenstand for blodige oppgjør mellom ulike krigerfyrster. Det er ikke lenger bare den ‘sterke’ staten som bevisst bryter sine forpliktelser som utforder oss. Utfordringene kommer vel så mye fra situasjoner preget av statssammenbrudd og institusjonalisert borgerkrig.
Da blir Amnestys problem, litt satt på spissen: Hvem skal man skrive protestbrev til nå? Hvem har ansvaret for overgrepene i Liberia eller Somalia, der man på 1990-tallet ikke har hatt noen egentlig statsdannelse i det hele tatt, men en langtrukken dragkamp mellom gategjenger og/eller klaner? Formalistisk sagt kan man jo si at der det ikke er noen stat er det heller ingen menneskerettighetsbrudd, fordi det tradisjonelt er stater som står for slike. Få vil slå seg til ro med den forklaringen, hvis vilkårlige drap, voldtekter, frihetsberøvelse og lemlestelser er en stor del av hverdagen for innbyggerne der.

Krigen er med andre ord ikke lenger hva den var. Vi har pleid å tenke på krig som noe som foregår mellom to eller flere stater og som utkjempes av disse statenes militære styrker på vegne av deres regjeringer for å oppnå konkrete politiske mål. Folkeretten har faktisk utviklet seg ganske langt i løpet av dette århundret når det gjelder å regulere de krigførende parters oppførsel. Sentrale prinsipper har vært at man skulle skille mellom stridende og ikke-stridende, at sivilbefolkningen skulle skjermes så langt som mulig, at krigsfanger skulle behandles etter bestemte regler, og at visse våpensystemer ikke skulle anvendes.

Dagens kriger foregår i alt overveiende grad internt i enkeltland, eller de utspiller seg som trans-statlige (grenseoverskridende) konflikter. Ett fremtredende eksempel på det siste er konflikten i Sentral-Afrika, som har beveget seg fra Burundi/Rwanda til Kongo (Zaire) og Republikken Kongo, samt hatt koplinger til Angola, Zimbabwe og Uganda. Denne konflikten har ikke på noe tidspunkt vært mellomstatlig i klassisk forstand. Den har snarere vært en internasjonalisert borgerkrig mellom bl.a. hutuer og tutsier der ulike regjeringer har blandet seg inn på ulik måte uten å komme i direkte konfrontasjon. Et annet aktuelt eksempel er konflikten i Kosovo. Selv om selve slagmarken ligger innenfor rest-Jugoslavia har konflikten meget sterke forbindelser inn i Albania og Makedonia (som har et stort albansk mindretall). Potensielt truer Kosovo-konflikten med å destabilisere hele Balkan.
Dagens typiske krigere respekterer ikke krigens folkerett, de har stort sett ikke en gang hørt om den. Den afrikanske barnesoldaten er et mer typisk bilde enn den ‘klassiske’ soldat eller offiser som inngår i strengt organiserte forband. Mer enn før ser vi at innenfor rammen av det kaos og normoppløsning krigen skaper, oppstår det nye agendaer. Mange mennesker har lært seg at krig og kaos er lønnsomt for deres personlige økonomiske eller maktpolitiske interesser, og har derfor liten eller ingen interesse i fred.

Overgrep i permanent borgerkrig
Svært mange mennesker i Afrika, deler av Asia, Latin-Amerika og det post-Sovjetiske området lever i en tilstand av tilnærmet permanent borgerkrig. De menneskerettighetsbrudd de opplever kan ha mange kilder.
For det første direkte overgrep, som kan komme fra statens side (jfr. serbiske politioperasjoner i Kosovo eller autoritære regimer i Latin-Amerika), folkemord initiert fra sentrum (som i Rwanda i 1994) eller overgrep begått av opprørsbevegelser (UCK-geriljaen i Kosovo har absolutt sine svin på skogen, det samme har alle partene i konfliktene i sentral-Afrika, geriljaen i Guatemala, de tamilske tigrene i Sri Lanka osv.).
For det andre kan en rekke menneskerettighetsovergrep komme som en konsekvens av det sammenbrudd i sentrale statsfunksjoner som ofte følger i krigens kjølvann. Statens forpliktelser strekker seg ikke bare til å unngå selv å bli skyldig i overgrep, men også til å sikre innbyggernes liv, helse, velferd og borgerlige rettigheter. Disse funksjonene opphører fort når staten blir part i en borgerkrig, eller når borgerkrigen rett og slett fører til at staten kollapser fullstendig. I et fungerende samfunn skal jo ordensmakten og rettsvesenet ikke bare beskytte innbyggerne mot statlige overgrep, men også mot hverandre.

FN og humanitær intervensjon
I lys av disse utfordringene synes det tradisjonelle internasjonale samarbeidet om menneskerettighetsvern noe utvannet. Diskusjonen om humanitær intervensjon oppsto jo nettopp som en følge av den type fenomener som jeg har beskrevet over.
Finnes det tilfeller der det internasjonale samfunnet er nødt til å gå direkte inn for å gjenopprette en form for orden i land der staten har abdisert, der den har vært skyldig i folkemord, eller der borgerkrigen ikke synes å ha noen ende? Det er etter min mening vanskelig å avvise denne problemstillingen med henvisning til noe overordnet internasjonalt suverenitetsprinsipp. Men det er samtidig viktig å holde tungen rett i munnen her; en generell regel om at stormaktene skal kunne ordne opp etter eget forgodtbefinnende må unngås.

FN har på 1990-tallet engasjert seg i en rekke nye fredsoperasjoner som har videreutviklet den ‘klassiske’ form for fredsbevaring. I sin originale tapping dreide FNs fredsbevarende operasjoner seg først og fremst om å gjenopprette en form for status quo; det være seg mellom to land (som i Midt-Østen) eller mellom to grupper innen et land (som på Kypros). Fellesnevneren var at en fredsavtale var inngått og at partene for så vidt ønsket fred, men ikke stolte på at den andre ville overholde avtalen. I den situasjonen spilte FN en viktig rolle som en ‘buffer’ mellom partene.
Skal FN gripe inn i dagens konflikter, som i Kambodsja, Somalia, Angola, Bosnia eller for den slags skyld Kosovo, trengs et helt annet konsept. Gjennom smertelig erfaring har FN lært at slik innsats er betydelig mer omfattende og krevende enn tradisjonelle operasjoner. Uten vel tilpassede mandater, ressurser og styrkebidrag kan man fort mislykkes, slik man gjorde i Somalia.

Amnestys krav til intervensjon
Dersom Amnesty skal forholde seg til disse endringene, synes det naturlig å legge vekt på menneskerettsspørsmålene. For det første bør Amnesty kreve at humanitære operasjoner - ved siden av å oppfylle andre viktige krav, slik som folkerettslig legitimitet gjennom FN-mandat - selv tar tilstrekkelig hensyn til vern av menneskerettigheter i de områdene man intervenerer i.
Dette spørsmålet blir stadig mer aktuelt fordi man i større og større grad kommer i inngrep med det sivile samfunn og i noen tilfeller, som i Øst-Slavonia og Bosnia og Hercegovina, på mange måter overtar deler av den sivile kontrollen i området. For det andre bør Amnesty stille krav om resultater i forhold til hva slags samfunn man etterlater seg når man drar: Bidrar man i tilstrekkelig grad til å institusjonalisere en ny rettsstat som baserer seg på prinsippene i Verdenserklæringen? Sørger man for at den nye statsdannelsen har tilstrekkelig autoritet til å kombinere det maktmonopol enhver stat skal ha i sitt territorium, samtidig som denne makten blir anvendt på en anstendig måte?

Det internasjonale miljø engasjerer seg i økende grad i reform av politi-, retts- og fengselsvesen i land som har gjennomgått krig og konflikt. Dette er etter min mening en helt riktig utvikling, men det kan lett vise seg å være et tveegget sverd. Støtten til De palestinske selvstyremyndighetenes oppbygging av egne politistyrker illusterer dilemmaet: Her har Norge og andre land gitt økonomiske bidrag, men fordi man ikke har ønsket å få vite alt for mye om hva de skulle gå til, har man endt opp med en overdimensjonert sikkerhetssektor som oppfører seg temmelig autoritært overfor sivilbefolkningen.
I Bosnia, derimot, har det internasjonale samfunnet engasjert seg i politi- og rettsreform på bred front og med mye mer aktiv deltagelse. Sakte men sikkert synes det som dette arbeidet begynner å bære frukter, selv om det også her er langt igjen.
Skal man ‘blande seg inn i indre anliggender’, bør man i alle fall vite hva man gjør. Snarere enn å fortape seg i en litt håpløs diskusjon om man er for eller mot humanitære intervensjoner - et fenomen som synes å ha kommet for å bli - kunne kanskje Amnestys rolle ligge i å bidra til tenkningen om hvordan humanitær intervensjon kan gjennomføres og hva man ønsker å oppnå.

Espen Barth Eide er forsker ved Norsk utenrikspolitisk institutt.

Publisert i AmnestyNytt 1998/4