Rasediskriminerings- og kvinnekonvensjonen: Annenrangs rettigheter?

Av Endre S. Refsdal, Jon Vegard Lervåg og Gustav Haver

Menneskerettsloven

I 1999 vedtok Stortinget den såkalte menneskerettsloven. Lovens § 2 bestemmer at den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) og FNs konvensjoner om sivile og politiske rettigheter (SP) og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), samt visse tileggsprotokoller til disse, skal gjelde som norsk lov. I tillegg bestemmer lovens § 3 at de inkorporerte konvensjonene skal ha forrang, dersom de inneholder bestemmelser som er motstrid med annen norsk lovgivning.

Også før menneskerettsloven ble vedtatt var det klart at menneskerettighetskonvensjoner spilte en rolle i nasjonal rett. Det var derfor usikkert hvilken betydning forrangsbestemmelsen ville få. Rettspraksis etter vedtakelsen av menneskerettsloven viser imidlertid at loven har hatt stor betydning, både ved at menneskerettighetskonvensjonene oftere påberopes, og ved at domstolene har gitt dem større gjennomslagskraft enn tidligere. I 2003 ble også FNs Barnekonvensjon inkorporert i menneskerettsloven, og fikk dermed samme status som EMK, SP og ØSK.

Kursendring

I forbindelse med den planlagte innarbeidelsen av RDK og KK har det fra departementshold blitt tatt til orde for at inkorporering ikke bør skje gjennom menneskerettsloven, men derimot gjennom inkorporeringsbestemmelser i henholdsvis likestillingsloven og en planlagt lov om etnisk diskriminering. Dette vil i såfall trolig også innebære at RDK og KK ikke blir gitt forrang foran andre lover.

I utgangspunktet har det ingen formell betydning hvilken lov man inkorporerer en menneskerettighetskonvensjon gjennom. Men i praksis kan betydningen bli stor. For det første har menneskerettsloven blitt en kjent og hyppig anvendt lov. Det er etter vår mening naturlig å anse den som en katalog over de menneskerettighetsbestemmelser som er blitt gjort til norsk rett. Det blir da lett å overse konvensjoner som er innarbeidet andre steder i lovverket.

For det andre kommer det symbolske aspektet. Betegnelsen ”menneskerettsloven” gir et signal om at det er visse konvensjoner som inneholder så grunnleggende rettigheter at det fortjener en spesiell status. Hvis myndighetene velger å ikke plassere RDK og KK i menneskerettsloven, kan disse rettighetene lett bli oppfattet som mindre viktige. Dette forsterkes av at myndighetene så sent som i 2003 fant barnekonvensjonen verdig til en plass i menneskerettsloven.

Forrangsspørsmålet

Det viktigste når det gjelder konvensjonenes gjennomslagskraft i norsk rett, er likevel spørsmålet om forrang. Selvsagt er det ingenting i veien for at man også i andre lover enn menneskerettsloven kan innta forrangsbestemmelser. Forutsatt at disse gis tilsvarende ordlyd som i mennskerettsloven, og at lovgiver gjør det klart at de også skal forstås på samme måte, vil RDK og KK trolig gis den samme gjennomslagskraft som de konvensjonene som er inkorporert gjennom menneskerettsloven. Hvis det derimot ikke gis slike forrangsbestemmelser, vil dette skape en svært uklar rettstilstand.

For det første kan domstolene, dersom det oppstår motstrid mellom en bestemmelse i en av konvensjonene og en alminnelig lovbestemmelse, måtte sette konvensjonsbestemmelsen til side. Dette vil være et brudd på Norges folkerettslige forpliktelser, og enda verre: et brudd på en menneskerettighetskonvensjon. For det andre skaper man et nasjonalt menneskerettighetshierarki som man ikke finner i folkeretten. Det er ingen fremmed problemstilling at menneskerettigheter kan komme i konflikt med hverandre. Slike konflikter må løses gjennom en avveining mellom de aktuelle bestemmelsene. Dersom man opererer med rangforskjell mellom menneskerettigheter på nasjonalt plan, risikerer man at resultatet av denne avveiningen skiller seg fra det resultat man får i folkeretten. I tillegg til å skape en svært uklar rettstilstand, legger man dermed til rette for et system som bryter med Norges folkerettslige forpliktelser.

Maktforskyvning?

Hvorfor ønsker så ikke justisdepartementet å inkorporere RDK og KK i menneskerettsloven? Vi tror at kursendringer først og fremst skyldes den debatt som har fulgt i kjølvannet av maktutredningsutvalgets uttalelser i ”Makt og demokrati” (NOU 2003:19). Forslaget er trolig et forsøk på å demme opp for den forskyvning av makt fra politiske organer til domstolene som utvalget påpeker.

Vi vil på ingen måte gjøre oss til talsmenn for et stadig mer domstolsstyrt samfunn, men vi mener at myndighetene her fokuserer på feil område. Det er selvsagt slik at folkerettslige forpliktelser begrenser de nasjonale myndigheters handlefrihet. Denne begrensningen inntrer imidlertid allerede når staten velger å pådra seg en slik forpliktelse. Det blir derfor både illojalt og inkonsekvent dersom man i etterkant ikke er villig til å ta konsekvensene av dette i praksis.

For det andre, og kanskje aller viktigst: Det er forskjell på rettigheter. At lovgiver må ha et vidt spillerom hva gjelder omfanget av rettighetslovgivningen er utvilsomt, men det må likevel gjelde et unntak for helt fundamentale rettigheter av den typen det her dreier seg om. Hensikten med det internasjonale vernet om menneskerettighetene er jo nettopp å begrense de nasjonale myndigheters frihet til å krenke individets grunnleggende rettigheter!

Vi tilråder derfor at både RDK og KK inkorporeres i menneskerettsloven, på samme måten som barnekonvensjonen ble inkorporert i fjor.

Fra folkerett til norsk rett

Folkeretten og norsk rett er i utgangspunktet to ulike rettssystemer. Folkerettslige forpliktelser blir først en del av det nasjonale lovverket gjennom særskilt gjennomføringsakt. De to hovedmåtene å gjøre dette på har tradisjonelt vært gjennom transformasjon eller inkorporasjon. Ved transformasjon sørger myndighetene for å få vedtatt eller justert nasjonale lovregler, slik at lovverket er i samsvar med den aktuelle konvensjon. Hvorvidt man lykkes i å gjennomføre konvensjonen beror på hvor godt de vedtatte regler samsvarer med konvensjonens bestemmelser. Ved inkorporasjon vedtas det en lovbestemmelse som sier at en konvensjon som sådan skal ha status som norsk rett. I nyere tid synes det å være enighet om at inkorporasjon ivaretar de folkerettslige forpliktelsene best. I forbindelse med innarbeidelsen av RDK og KK har det også vært bred enighet om å benytte inkorporasjon, eventuelt kombinert med transformasjon. Når det likevel har vært uenighet om innarbeidelsen, knytter dette seg til hvordan inkorporeringen skal foregå.

Publisert i AmnestyNytt 2004/3.